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建设工程合同约定财政评审或审计作为结算依据的破局思路

作者单位：河北世纪方舟律师事务所

作者：刘浩然 王宇萱                时间： 2025-12-22 15:17:42

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在政府或主要由政府投资的建设工程项目中，发包人与承包人常在施工合同中约定以“财政评审或审计”作为结算依据。这一约定虽体现了财政资金监管的规定，但也衍生出结算周期延长、评审结果失实等一系列问题，使承包方利益受损。在此情况下，承包方如何突破上述条款、维护自身合法权益成为一大难题。本文将基于最高法司法解释、典型裁判案例、实务操作经验，聚焦于“结算周期延长”以及“审计结果失实”两个重点问题，从争议解决路径这一维度出发，为承包方摆脱相关法律困境提供思路。


01结算周期延长的破局思路

大多建设工程合同中，仅约定了“以财政评审或审计结果作为工程价款的结算依据”，但对于审计的启动方式、启动时间、审计时长及逾期后果未做明确约定。由于合同条款设计存在缺陷，部分发包单位利用该漏洞怠于提交审计材料、审计机关不在合理期限内作出审计结论等。而这些行为直接引发了结算周期延长这一法律风险，笔者认为可从以下思路破局。

（一）完善合同条款
为保障承包人的合法权利，应当完善合同条款的设计缺陷。在订立建设工程合同中，与发包单位进行约定：“明确审计程序启动的时间节点；逾期未启动后，应当赋予承包人书面催告的权利；催告后合理期限内仍未启动的，视为放弃以审计结果作为结算依据。”通过赋予承包人催告权和解除权形成双向制约机制。
（二）通过司法鉴定终结审计评审程序
若审计程序严重超期（此处指非因承包人自身原因导致的，例如发包单位延迟提交审计材料、审计部门未在合理期限内启动审计程序或者出具审计结论等），承包方应当如何维护自身合法权益呢？
最高人民法院在（2020）最高法民终630号案件中认为：“一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。”但对于上述条款中的“长期”作何解释，目前尚未有统一性法律文件说明。具体认定时可以 以合同约定的价款为标准进行评估 ，如吉林省财政厅发布的《吉林省省本级财政投资评审管理办法》第十八条第（二）款、广东省财政局发布的《本级政府投资建设项目预算、结算及竣工财务决算评审工作指引》第九条第（一）款都做出的相应的规定；同时，部分省份直接对这一时常做出了具体规定，如《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》中做出了“在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年以内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或行政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定的，人民法院应予以支持。”笔者认为，对于上述条款中的“合理期限”可以适当参考其他省份对于不同量级工程价款评估时间的规定。

02评审结果严重失实的破局思路


工程价款的财政评审或审计作为行政行为，其结论的证据资格应当符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第104条规定“真实性、合法性、关联性”的要求。但 实务中，审计机关常以"财政资金管控需要"为由，单方面核减合同约定的利润、管理费等，导致民事权利被行政权力不当干预 ，最终导致评审结果严重失实、建设工程价款被大打折扣。此时，建议承包方通过启动司法鉴定的方式维护自身合法权益。
承包人若想要通过司法鉴定的方式维护自身权益，可以从两个思路出发：1、明确合同约定的评审机构是否具备相应资质、能力；2、明确何种情况可以申请司法鉴定。
出于对当事人意思自由的尊重，若合同中约定了以审计或评审结果为结算依据，人民法院应当认定该结果。但人民法院也应当对审计结论的真实性、合法性做出应尽的审查义务。最高人民法院在（2019）最高法民申3864号案件中认为，虽然双方当事人已然约定了以某市财政投资评审中心审核确定的价款为结算依据，但由于该评审中心多次作出差额较大的评审结果，一审法院依据承包方的请求启动司法鉴定并无不妥，二审法院同样认为评审中心出具的评审报告在真实性方面不具说服力，进而采信鉴定意见，并不缺乏理据。因此在这种情况下，承包方可以通过是司法鉴定的方式维护自身利益。
根据最高法民一庭在《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》第三十三条中认为：“在审核审计结果与工程实际情况或合同约定不符的情况下，比如，审计结果存在漏项的，或者采用了与合同约定不符的计价依据的，应当允许当事人就不符部分另行通过司法鉴定确定造价，但申请鉴定的一方当事人应当举证证明不符情况的存在。”因此，在承包方有证据证明存在上述问题时，可以通过上述条款主张司法鉴定。为获取上述证据，承包方在签订合同后，工作过程中按照合同约定、财政评审部门的要求及时报送、补充竣工结算资料，并做好资料移送、交接、沟通的的留痕工作。
综上所述，在建设工程合同约定了以财政评审或审计结果作为结算工程价款依据时，应当积极与发包单位协商确定审计的启动方式、启动时间、审计时长及逾期后果，规避因合同漏洞带来的法律风险；其次，若未作上述约定或无法达成上述约定，应当对于工作文件留痕，主动推进工作进程，以便于后续通过司法鉴定程序维护自身合同权益。



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